土地管理觅突破点 明年3月或有望出台征地条例

酝酿多年而进展一直缓慢的集体土地征收制度改革终于有望等到“楼上扔下的靴子”了。

2012年2月15日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，将“深化农村改革，制定出台农村集体土地征收条例”作为2012年深化经济体制改革重点工作。这意味着，2013年3月前，“征地条例”有望出台。

同一天，我国土地督察制度设立以来的首位专职国家土地副总督察甘藏春近日调任国务院法制办副主任，突然的人事变动也凸显了中央的决心。“学者型干部”甘藏春长期在国土资源部门任职，并负责土地政策法规工作。

跑赢上位法？

从记者掌握的情况看，目前，“征地条例”草稿由国土资源部耕保司起草，现已初步完成，并转交至国土资源部政策法规司。经国土资源部征求各方面意见、达成一致后，该条例将上报国务院，并最后由国务院常务会议研究，有望一年内正式出台。

种种迹象表明，这一次征地条例有“跑赢”上位法《土地管理法》的嫌疑。

原来，按照立法的惯例，应先有上位法，再有下位法。即先有母法《土地管理法》，再对其细化，制定相应条例，但现在的路径可能恰好相反。15日温家宝主持召开国务院常务会议之后，即有知情人士称今年的《土地管理法》的修订工作可能会被推迟，而农村集体土地征收条例则要先行推出。

自2009年起，《土地管理法》修订便提上日程，却一直以来进展迟缓、难以出台。多次参与讨论的中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田称：“修改工作难度很大，地方政府等各方都有自己的意见，到现在仍在博弈中。”据郑风田教授介绍，此前“多轮讨论中，各方都有自己的立场和观点，讨论起来没完没了”。

“一直以来，土地征地制度改革就是《土地管理法》修改的核心。征地冲突是中国当前最重大的社会问题，且城市化还需要用征地的方式推动，为约束政府行为，提高征地成本，缓解征地矛盾，决策者决定先行出台‘征地条例’。”上海大学法学院副教授李凤章撰文指出。

“土地管理法所涉及的范围比较宽，其中征地问题不能再拖了。”在李凤章看来，“集体土地征收引发的矛盾和纠纷已经非常严重”和“城市化强压下如何保持18亿亩耕地红线任务”是征收条例可能先行出台的关键。

在不少法律人士眼中，土地管理中的很多问题都是循序渐进的，如果想一步到位，往往欲速则不达。如果新出台的农村集体土地征收条例，能比现行的《土地管理法》更先进，那就是一个进步。

“与立法需要通过全国人大审议相比，制定集体土地征收条例只需经国务院层面批准，程序上更加快捷。”中国社科院农村发展研究所土地问题专家王小映也指出，对于本届政府而言，现有的时间立法略显不足，从实际操作的角度看，尽快出台条例也有现实的考量。

显然，征地条例成为了人们眼中《土地管理法》修订的突破口。不过，也有知情人士向时代周报记者透露，《土地管理法》也列入了今年国土部的工作计划，“现在由国土部、财政部、农业部等部门组成的工作小组正抓紧研究”。

向农民利益倾斜

“通过制定征收条例，理清权利义务关系，规范征收程序，实现国家和农民、城市和乡村、集体和个人之间的利益协调，提升耕地的保护水平，就变得迫在眉睫。”李凤章指出。

众所周知，在中国农村，农民对集体所有的土地只有耕种权，不能抵押，也不能转入非农建设。一旦农村土地转为非农建设，必须征为国有。可是，随着城市化快速发展，现有征地制度在很大程度上伤害了农民利益。

依照现行的《土地管理法》，征地补偿以土地被征收前的年产值为基准，最高不超过年产值的30倍，而这些被征的土地转为国有建设用地出让时，市场价格远高于征地价格。其结果导致，地方政府、企业和村级组织占据了土地收益的绝大部分，而为数众多的农民为所占份额微不足道而怨声载道。

据全国政协委员、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明教授的研究报告证实，目前被征用土地收益的分配格局大致是，地方政府占20%-30%，企业占40%-50%，村级组织占25%-30%，农民仅占5%-10%。“农民失去了土地，既没有得到就业安置，也没有得到社会保障，导致群众不断上访和群体性事件发生，给社会稳定埋下了隐患。”蔡继明分析。

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