土地“招、拍、挂”制度将被终结?

国土资源部副部长鹿心社12月3日表示，正研究通过改革土地有偿使用方式和土地收益分配使用办法来解决地方政府过度依赖土地收入的问题。其中最主要有两点：一是采取更多的土地有偿使用方式，使得土地有偿使用收入不过分集中在一次出让；二是研究土地收益的分配使用办法，使得土地的收益分配、使用更加合理。

这一信息被认为是政府有意终结自2004年以来努力推行的土地“招、拍、挂”制度。而由于“招、拍、挂”催生了地方政府与土地市场的“暧昧关系”，地方财政变为“卖地财政”，导致地价、房价齐涨，近年来对这一制度的反思之潮涌起，批评之声不绝。

虽然“招、拍、挂”在一定程度上规范了土地市场的混乱局面，但实践证明，这一制度难以在有着基因缺陷的大制度框架下得以独善其身。

首先，“招、拍、挂”为高房价起到了推波助澜的作用。广州资深房地产专家韩世同指出,自2004年实行“招、拍、挂”以来，土地拍卖价格偏离理性、疯狂飙升，部分地方在2007年频频出现地王项目。在地王和高价地的示范下，去年各地房价一路狂飙。

其次，大开发商在“招、拍、挂”制度框架下几乎成为土地市场的垄断者。由于“招、拍、挂”的核心是“价高者得”，这为市场进入者设置了资金上的高门槛，实力弱小的中小房企被挡在门外。而坐拥大量土地的开发商手中则撑握了与地方政府博弈的筹码，拖欠地价款坐等土地升值，延迟开发等现象频出。

“卖地的冲动让各地政府把‘招、拍、挂’当成了谋利的重要手段。我们应该反思土地‘招、拍、挂’制度。”首都经贸大学房地产研究中心张跃庆教授指出，虽然“招、拍、挂”制度与过去的协议出让制度相比进步很多，“招、拍、挂”制度是目前为止较合理的土地供应制度，但是，政府在运用和操作的过程中出了问题。

而祈福集团董事长、全国政协委员彭磷基也曾表示：“应严格‘招、拍、挂’监督机制。”彭磷基说，一些国有企业和上市公司为了完成它们的业绩，不惜血本盲目高价拿地，这其实是拿国家的资金、银行的资金、股民的血汗钱进行豪赌，不仅对国家、股东不负责，而且对那些靠自有资金稳扎稳打的企业不公，更重要的是很容易搞垮整个市场，引发行业危机。

目前，国内土地市场“流拍”严重，业内人士认为，土地出让制度的缺陷已经暴露无遗，土地制度已经成为中国房地产健康发展的最大障碍。而国土资源部所研究的“改革土地有偿使用方式和土地收益分配使用办法”，能够让“招、拍、挂”寿终正寝吗?

土地使用方式大考

土地市场低迷，地方财政告急。

在这个严冬，地方政府过于依赖“土地财政”的弊端凸显。

土地使用方式正面临大考。

国土资源部副部长鹿心社12月3日在国务院举行的新闻发布会上表示，国家将通过改革土地有偿使用方式和土地收益分配使用办法来遏制地方政府过于依赖“土地财政”的倾向。

据透露，改革最主要的两点：一是采取更多的土地有偿使用的方式，使得土地的有偿使用收入不过分集中在一次出让；二是研究土地收益的分配使用办法，使得土地的收益分配、使用更加合理。

短期逐利透支未来

20世纪80年代末之后，土地市场在全国主要城市的逐步建立。

1992-2003年，全国累计收到1万多亿元的土地出让金。这些巨额的土地出让金，成了城市建设的“马达”。至今仍为业内津津乐道的案例之一，就是深圳特区成立时，没有直接从中央拿一分钱，而是通过土地出让，获得大部分城市建设的资金。

“这种一次性转让土地，好处是能够集中财力搞建设，政府可以将土地出让金集中投入到城市基础设施和市政公用设施上，再次提高城市土地的价值。”住房和城乡建设部政策研究中心副主任王珏林对时代周报记者说。

但他同时表示，土地资源具有不可再生性，地方政府的短期逐利行为，会快速消耗土地资源，肯定会影响长期发展。

在我国，不同类型用地的使用年限最长是70年（居住用地），最短是40年（商业旅游娱乐用地），土地出让金一次性预收的是数十年的收益，支出却在数年之间。

“过去几年，广州的建设用地增加太快，其实已经严重透支了。”12月5日，广州市房管局副局长黄文波在向省人大代表汇报关于广州节约集约用地情况时透露，1996-2007年，广州市建设用地年均增加49.2平方公里，而根据有关方案，2007-2020年，广州建设用地平均每年才增加8.77平方公里。有人大代表提出，2020年后的政府没地可用将怎么办？

广州仅是一个缩影。中国国土资源部《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》中也指出，后备耕地资源少、工业用地增长过快、建设用地粗放浪费等问题都较为突出。

除了可能导致“寅吃卯粮”的恶果，土地出让金一次性收取的“短视”，表现在另一方面，就是“体现不出土地价值的可变性”。

不少业内人士就提出，从总体趋势上看，在几十年的土地使用过程中会有一系列的基础设施相配套，土地的稀缺性也越来越强，相应地，土地的价值会越来越高。然而，按照目前土地价值一次性征收数十年的使用权出让收益，必然造成国家土地增值收益流失。

此外，由于房价与地价的直接相关性，土地出让金一次性收取，造成房地产开发的初始成本增加。开发商将地价一次性摊入房价，这给房屋价格注入了“增高剂”。

物业税试行

在国土资源部“采取更多的土地有偿使用的方式”提出之前，已有地方政府为捂热土地市场，正在改变土地出让金一次性收取的方式。

吉林省长春市近日出台的促进房地产市场健康发展的22条意见时，在对土地出让方式和出让金收取方式进行了调整：一方面缩小或分割出让地块规模，采取分宗出让、分宗签订合同、分宗发证方式；二是降低土地出让金首付比例，可不超过50%，并且实行土地出让金分期付款，时限可放宽一年。

而深圳今年6月流标的南山月亮湾地块，在11月26日再度公开挂牌出让时，也允许竞得人土地出让金在半年内分三期支付。

除了土地出让金分期付款之外，业内还有更为“激进”的一种提法—按照土地使用权的年限逐年收取土地出让金。

财政部官方网站公布的一份《中央财政加强土地出让收益监管的政策研究》报告中就明确指出，土地出让收益由一次性收取70年改为逐年收取势在必行。该研究报告称：“土地出让收益分割成70年收取，未必能完全打消地方政府卖地的意愿，但积极性变成1/70，自然极大地降低了卖光中国土地的冲动，而不像现在这样大手大脚地卖地。”

逐年收取土地出让金为地方政府保证土地收益的持续性提供了选择之路。问题是，如何操作？

有人士将希望寄托在日前被热烈讨论的“物业税”上。在对物业税的争论中，有两种主要观点：一是将土地出让金与现行的房产税、城市房地产税、土地增值税以及各种收费合并成为物业税，把土地出让金由一次缴纳分摊在物业税当中，按年缴纳。还有一种，则是把现行的房产税、城市房地产税、土地增值税以及各种收费合并成为物业税，而把土地出让金单列，继续按照目前的模式征收。

对此，王珏林对时代周报记者表示，从我国已经开展的《物业税》试点城市来看，没有包含土地出让金，因为在实施过程中确实有一定的难度，其一房屋统计工作尚有差距，税法出台后难以执行；其二缺少土地出让的竞争标准，市场竞争难以实施。

角逐土地收益分配

1993年底实行分税制改革后，土地出让金作为地方财政固定收入的做法被保留下来。从此，土地出让金成为地方政府的“小金库”，使用上仍然被要求“主要用于城市建设和土地开发”。

中央再度参与分配？

土地收益全额纳入地方的直接结果，是地方政府“卖地”动力越来越足。

国务院发展研究中心专家组成的“中国土地政策改革课题组”的调查报告显示：一些县市，除了难以准确统计的土地收费，土地直接税收及由城市扩张带来的间接税收就占地方预算内收入的40%，而出让金净收入又占政府预算外收入的60%以上。

近两年房地产市场大热，土地收益更是水涨船高。统计显示，2007年，全国土地出让金收入约1.2万亿元，而当年地方财政总收入不过2.3万亿元。

更为中央所诟病的一点，是这些土地出让收益的“失控状态”。

为避免地方土地收益的失控状态越走越远，2006年12月26日，国务院办公厅颁布了《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，俗称“100号文”，于2007年1月1日实施。其主要内容包括：建立土地出让收入收支专户、土地出让收入全额进入地方预算、土地出让收入的分配体制、建立国有土地收益基金等。

即便如此，审计署2007年对京、津、沪等11城市2004至2006年土地出让情况进行审计调查时仍发现：欠征、减免和违规管理使用出让金等问题仍旧不同程度存在。

面对地方的“下有对策”，业内不禁猜测，中央监管之手的加强，会不会体现在重新参与土地出让金收益的分成？

而国家财政部财政研究所副所长刘尚希则对时代周报的记者表示，在分配主体的问题上，1994年分税制体制就已明确土地出让金归地方政府。“如果再向上集中资金，不又走回老路去了吗？”

土地收益反哺农村

将土地出让收益纳入财政预算之后，这笔钱花在哪些地方，是此次土地收益分配和使用改革面临的另一个问题。

时代周报记者了解到，在2004年之前，土地出让收益主要用于城市建设和城市土地开发，即所谓的“取之于农，用之于城”。

这一倾向正在慢慢发生改变。

2004年，国务院出台文件，要求地方政府至少要拿出“土地出让收益”的15%，专项用于农业土地开发。

而2006年“100号文”则明确规定了土地出让收入使用范围。除了之前的征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、城市建设支出等之外，还增加了计提国有土地收益基金、城镇廉租住房保障支出、支付破产或改制国有企业职工安置费支出、支农支出等新范围。尤其明确，“重点向新农村建设倾斜。”

2007年中，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》要求土地出让净收益用于廉租房保障资金的比例不得低于10%。

而目前已经全面展开的《土地管理法》修订工作中，土地出让金的管理和使用也是重要的改革内容之一。有关专家表示，从整体来看，加大对民生的支出，减少城市建设支出，建立土地出让金储备基金，保证持续发展是改革的主要思路。

从主要用于城市建设，到民生项目、农村建设、土地储备基金得以共享—“土地财政”分配的饼状图轮廓初现。

有关专家对时代周报记者表示，“土地出让收入支出结构朝着这个方向调整，能够较好地解决以前土地出让收入主要被用于城市建设的问题，可以一定程度上抑制地方政府的利益驱动和固定资产投资规模。”

制度改革箭在弦上

据国土资源部下属全国地价监测中心的统计，今年上半年，全国流标、流拍的土地达到出让总数的10%。而来自搜房网的不完全统计，2008年以来，60个大中城市土地流标流拍面积在6000万平米以上，其规划面积超过1亿平方米，相当于2007年总供应量的1/5左右；损失出让金在1800亿元以上，政府损失的税收超过160亿元。

地方财政在这个寒冬变得捉襟见肘。财政部财政研究所副所长刘尚希指出，其实包括地方政府在内，都早已意识到土地财政的不可持续性。目前整个经济形势和土地市场的不佳表现更向政府敲响警钟，土地收益分配的改革势在必行。

“这种改革，可以通过市场机制自然而然地完成。来自土地的收入减少了，地方政府自然会寻求其他的方式。”刘尚希对其所指的“其他方式”进行了解释：“开拓公共资源是一条可行之路。政府应当充分利用市场机制，调动民间资源。出台系列政策措施来鼓励、刺激民间资源的投入。”

“地方政府与土地出让金之间的渊源关系，同目前的分税制度密不可分。”中国社科院金融研究所副研究员尹中立指出。据了解，在现行分税制下，增值税的75%上缴中央，25%留作地方，近年来增长较快的所得税也改为共享税。但另一方面，更多的事权被层层下放给地方，在巨大的财政压力下，如何平衡财政收支，地方政府暗自挠头。

土地财政面临巨大变革

2008年9月18日，总面积超过23万平方米，位于广州市花都区风神大道南的两块商品住宅用地，因无人竞价，最终流拍。而在一年前，经过114轮激烈竞价，香港嘉华（中国）投资有限公司才以2.06亿元获得了花都区建设北路一幅住宅用地。

相隔一年，两次土地拍卖遭遇截然不同的结果，着实让许多人唏嘘不已。

土地市场今非昔比

国土资源部土地宏观调控课题组撰写的《2008年上半年土地市场运行的经济分析报告》指出，今年上半年全国土地供应总量同比减少25.27%。但在供应量减少的同时，供应的土地并未如期成交。

据国土资源部下属全国地价监测中心的统计，今年上半年，全国流标、流拍的土地达到出让总数的10％。截至今年4月底的统计数据显示，自去年10月后的半年内，全国范围内的土地流拍数量不过40幅。直至今年9月，全国各城市的土地流拍数量呈激增态势。

20个大中城市至今已有超过120幅土地流拍、流标或未成交。然而，蔓延全国的已远不止于土地市场的低迷，一些地方政府的土地财政收入也开始剧减。

地方财政难以为继

现在很多地区，土地出让金已经成为地方政府的最主要来源之一。

自2004年到2007年，土地出让金逐年增加，土地出让金占地方财政收入比一直居高不下，尤其是2007年，土地财政平均占到地方财政的40%以上。

财政收入锐减最大的原因就是今年土地出让的低迷。上海、北京这类一线城市从早些年开始已经逐渐减少财政收入中土地出让金的比例，但二三线城市由于对土地出让金的依赖性强，压力要更大。但是土地财政锐减为地方政府带来的一系列压力仍远未结束。土地市场严重低迷，已经影响到了地方政府的财政收入。

按照现行政策，各地土地招拍挂收入的10%或15%将用于保障性住房建设。土地收入缩减带来的地方财政收入减少，就意味着基础设施建设以及经济适用房、廉租房等保障性住房的建设存在困难，地方政府将面临经济和社会的双重压力。不仅如此，地方银行也将承担极大的风险。土地一级开发市场上的投资大多是占用银行资金，如今土地市场市况不佳，资金回收期因此被无限期拉长，由此而引发的金融风险也会被放大。

平衡地方财政收支

其实包括地方政府在内，都早已意识到土地财政的不可持续性。目前整个经济形势和土地市场的不佳表现更向政府敲响警钟，土地收益分配的改革势在必行。

改革的方式有，中央也参与到土地出让金的分配当中来，这样就从制度上减少了地方政府运营城市、卖光土地的冲动。地方财政收益的不足，可以通过分税制改革来弥补。中央在参与土地收益分配后，相应地要提高地方政府在企业所得税和增值税上面的留成比例，以平衡地方财政收支。

另外的建议是，通过开征物业税，改变原先土地出让金一次性收取的模式。

开征物业税首先要实行新老划断。就是对保有物业，还按照老办法实施，而对新划分的地块，把土地出让金由一次缴纳变为分摊在物业税当中，按年缴纳，房地产开发商只负责交纳其开发房屋期限内的土地出让金，剩余的土地出让金则由业主逐年交纳。土地出让金逐年收取为地方政府保证土地收益的持续性提供了选择之路，这样就极大地降低了地方政府卖光中国土地的冲动。

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